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马书臣:大学内部治理的法治思维
2015-06-01 18:21 党办   (点击: )

 

大学内部治理的法治思维

原载于2014年第22期《新华文摘》

 

我国公立大学内部治理的基本制度包括:党委领导下的校长负责制、教职工代表大会制、大学章程、学术委员会等。在法治国家、法治社会建设的宏观背景下,在依法办学、依法治校社会共识的助推下,矫正治理理念,弥补法治缺失,运用法治思维建设中国特色现代大学制度、规范大学内部治理结构,就成为一个必须认真思考和解决的重要现实问题。

一、遵循法治思维是大学内部治理的必然选择

落实依法治校的需要。《教育法》、《高等教育法》等是大学依法治校的基本法律依据,《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《高等学校章程制定暂行办法》等部门规章构成了大学依法治校的重要补充。大学基本解决了有法可依的问题。但是,有法不依的现象在一些大学尚有不同程度的存在。究其原因,是法治思维和法治方式的缺失。落实依法治校,一是树立法治理念,弘扬法治精神,竭力营造并形成忠于、遵守、维护、运用法律法规的良好氛围;二是提升法治能力,专注法治运用,形成深化教育改革找法、推动科学发展靠法、维护校园稳定依法、化解内部矛盾用法的能力体系;三是健全治理结构,强化制度约束,建立大学法人治理结构,形成大学自我发展、自我管理、自我约束的制度保障,避免和杜绝以行政制度代法、以行政权力压法、以个人好恶枉法的行为和现象。

强化自主办学的需要。《高等教育法》赋予大学在教学、科学研究、内部组织机构设置、专业技术职务评聘、津贴调整及工资分配等方面自主权。使这些自主权“落地”,需要用法治思维和法治方式从认识和实践层面加以强化。毋庸置疑,中国特色现代大学制度是政治性与学术性、社会性的有机结合和辩证统一。它必然彰显政治属性,即坚持社会主义办学方向,坚持立德树人、培养社会主义事业的合格建设者和可靠接班人。与此同时,大学也逐步回归其学术自由和大学自治的本质,体现学术性、自治性和社会性特征。《高等教育法》已经确认大学的法人地位。消除大学自我发展、自我管理、自我约束的制度性壁垒和障碍,回归大学本质,落实办学自主权等,无不需要运用法治思维和法治方式来强化。

完善治理结构的需要。大学内部治理的法治思维,体现了党的领导、教职工民主权利、遵循教育规律的有机统一。完善大学内部治理结构,就是要通过深化教育教学综合改革,坚持并不断完善党委领导下的校长负责制,加强大学章程建设,促进大学内部行政权力与学术权力适当分离,推进民主管理。调整大学内部关系,形成有利于大学自身发展的体制机制,需要一种与大学精神和大学自身境界相匹配的法治思维。大学内部治理结构尚处于逐步完善、健全过程中。除少数大学外,其余学校大学章程、学术委员会等制度尚属空白;部分大学教职工代表大会缺乏制度化、规范化;领导体制的彻底贯彻在一些大学尚有存量余地和空间;公办大学董(理)事会建立和成长举步维艰。凡此种种,迫切需要用法治思维去引领、规范和约束。

提升治理能力的需要。大学内部治理能力,就是运用大学内部体制机制管理学校各项事务的能力,即制度执行力。这种能力体现在教学科研、党建思政、行政管理、后勤服务等各个方面。大学内部治理能力亟需提升源于两个方面:一是政府直接管理导致大学自我管理能力的削弱;二是政府赋予的办学自主权与学校行使自主权能力的相对薄弱之间的矛盾。其实质是正确行使大学自主权、推进大学治理能力现代化的问题。提升大学治理能力关键是以法治思维为指南,运用法治方式治校理校,这样才能建设适应中国特色现代大学制度要求的现代化大学治理体系。

二、大学内部治理法治思维的基本要求

随着改革开放的不断深入、法治进程的不断加快、法律体系的日臻完备,国家对大学外部治理的法治环境和法治氛围日渐浓厚,大学内部治理的法制观念和法治意识逐渐增强。依法办学、依法治校的共识在政府、社会、学校层面已经形成,显然已经是一个实践中的问题。如何使这样一个共识性、实践性问题成为大学发展的依赖路径、具有可持续性,还有漫长的路要走。其中,明确和普及法治思维的基本要义和基本要求至关重要。在法治思维下理解和考量大学内部治理,应该包括下述几个主要方面:

弘扬理性精神。从一定意义上讲,理性思维、理性精神是法治思维的核心要素,理性与法治都属于明辨是非、定分止争的标尺。这种实践理性正是大学传承文明、传播文化、示范人生、影响社会所需要的。理性精神当然也必然体现和渗透到大学章程建设之中。

树立程序意识。法治意义上的程序明示:非经法律规定的实现路径,在法律上不予认可和认定。程序同样意味着规矩、规范和规则。大学教育教学规律、人才培养规律、学科建设规律等与法治意义上的程序是同等程度的范畴。办学方向、发展规划、资源利用、制度保障、师资队伍、学科专业、学术学生等办学要素,必须依赖相应的体制机制来协调和保障。显然,这又是完善大学领导体制、加强内部治理的应有之义。

增强民主观念。在法治思维内考量民主,民主是法治的基础、法治的灵魂,是国家治理制度。大学内部民主的法治思维,首要的就是坚持并健全以教职工代表大会为基本形式的民主管理制度。保障教职工参与管理和监督的民主权利,实现党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的有机结合。

保障主体权利。主体的可为或不可为的自由构成了法治意义上的权利。教师权、学生权以及权利思维,是大学决策层和领导层法治思维的重要体现。现代大学制度下的学术权利在大学内部具有优先性,学术权利不但彰显大学的境界与品格,更体现大学的本质。在法治思维基本要求下选择大学内部治理路径,标志着大学内部治理迈上了科学发展轨道。

三、大学内部治理法治思维的实践路径

依法治思维建设大学章程。大学章程是建设和完善现代大学制度、促进大学依法治校的必然要求,是推动大学科学发展的现实需要,是落实大学依法自主办学、履行公共服务职能、实施内部规范管理的基本准则。大学章程本身即是法治思维的结果。在法治思维下确立大学章程,一要坚持合法性原则。既要内容合法,又要程序合法。大学章程所规定和体现的内容必须建立在法律法规许可的前提下和范围内,不得有违反法律法规的内容,或者变相违背的内容。不得擅自制定超越性和自利性内容。大学章程的制定和修订的程序,必须以我国宪法和法律为依据,不得违背上位法规和相关规章。大学章程本身必须具有“由谁制定”、“遵守什么样程序制定”等明确条款。二要坚持科学性原则。科学性是法治思维的应有之义。坚持大学章程的科学性,必须以中国特色社会主义理论体系为指导;必须坚持社会主义办学方向;必须遵循高等教育教学规律,遵循人才成长和人才培养规律;必须有利于大学四项基本功能的发挥和改革创新。三要坚持民主性原则。民主既是法治思维的基础,又是法治思维的保障。无论是大学章程的制定、修订,还是其体现的具体内容,必须按照民主、公开的原则实施。大学章程制定的民主性,既是大学自我管理、自我完善的过程,也是民意彰显、民愿表达的过程,还是民智汇聚、民望所归的过程。

依法治思维完善领导体制。依法完善公办大学内部治理结构的核心要素之一,即用法治思维保障和维护大学领导体制——党委领导下的校长负责制。这一领导体制是我国高等教育长期改革发展取得的成果,体现了《宪法》的根本要义,《高等教育法》对此做出了明确规定。实行这一领导体制,是全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向的根本保证,突显了中国特色现代大学制度的重要特征,体现了党的领导、依法治校、遵循教育规律在大学治理上的高度协调统一。依法治思维完善大学领导体制,必须做到坚持党委领导核心地位。唯有党委领导核心的地位和功能,才能确保大学坚定正确的政治立场和办学方向,这是法律赋予大学的神圣使命。强化校长法人代表地位。大学的法人地位和大学校长的法人代表地位,在法律层面已经确立。坚持和落实校长法人代表地位,意味着大学必须完善法人治理结构,必须实现依法办学、依法治校,政府必须落实依法赋予大学的办学自主权。健全科学决策体制。程序意识、程序方法是法治思维的基本要求,也是科学决策的基本保证。从大学的组织架构和权限划分来看,学校党委和学校行政以及与之相伴随的党委会和校长办公会是两类基本的决策体制。坚持决策体制程序,就是要按照《高等教育法》赋予大学党委的领导职责、赋予校长和校长办公会的职权,以及大学内部确定的党委会议事规则和校长办公会议事规则所制定的议事分工,讨论决定学校改革发展中的重大问题。不缺位、不越位、不错位,是两大决策体制程序化的法治要求。建立合理而高效的运行机制。大学内部运行机制是其内部构成部门、单位之间,为实现共同目标而联系、作用、协调共生的方式。建立高效合理的运行机制,可以抑制行使权利过程中的懈怠和恣意性,加强正当权利的保护,有利于促进大学内部的公开、公正。

依法治思维实施民主管理。大学民主管理的内容和形式极为丰富,其中,教职工代表大会(以下简称“教代会”)是其主要载体和重要平台。健全和坚持以教职工代表大会为基本形式的大学民主管理制度,充分发挥“教代会”作用,是法治思维的具体体现。一是明确“教代会”定位和性质。教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。“教代会”在党委领导下开展工作,其组织原则是民主集中制。二是保障“教代会”民主权利。国家教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》明确了“教代会”的八项职权。其内容可概括为三种类型的权利:听取讨论权、讨论审议权、审议通过权。为切实保障“教代会”职权的落实,学校应当建立健全沟通机制,全面听取“教代会”提出的意见和建议,并合理吸收采纳;不能吸收采纳的,应当做出说明。教职工代表大会的意见和建议,以会议决议的方式做出。对“教代会”八项职权的保障,其实质是对民主权利的保障、对民主管理的落实、对依法治校的实施,更是践行内部治理的法治思维和法治方式。三是严格“教代会”规则和程序。制度化、规范化、程序化本身即是法治化的表现。《学校教职工代表大会规定》从总则到职权、从代表产生到组织规则,规范具体、程序科学,具有规则的必须依赖性和很强的可操作性。建立和完善教职工代表大会制度,使之经常化、规范化,牢固树立“教代会”制度的民主观念、权利观念、程序意识、维权意识,才是对法治思维的最佳回应。

依法治思维保障学术权力。大学是科学研究、传承文明、传播文化的学术组织,强调依法治思维保障学术权力,是由大学作为学术组织的特殊性决定的。在现代大学制度下,学术自由是学术权力的基础,学术权力是学术自由的保障。基于两者的内在关系,学术权力直接体现大学的本质特征,是大学内部治理结构的重要组成部分,是大学区别于其他社会组织的典型特征,也是学术自由和学术权力本身体现的法治意蕴。学术权力与领导体制、民主管理、大学章程等要素,共同构成大学内部治理结构的基本框架。就大学本身而言,保障大学学术权力的着力点在于建设学术权力平台、发挥教授治学作用、行政权力服务学术。按照教育部《高等学校学术委员会规程》,制定大学学术委员会章程,建立以学术委员会为核心的学术管理体系和相应的组织架构,落实学术委员会职权职责以及在大学内部治理体系中的地位。教授参与大学内部学术决策的主要渠道是学术委员会,按照法规规章确保教授在学术委员会中的主体主导作用,发挥教授在教书育人、立德树人、科学研究、参与学术事务决策中的骨干作用。廓清学术权力与行政权力的界限,摆脱学术权力对行政权力的绝对依附,是彰显大学内部治理法治思维的重要标志。行政权力为学术权力提供必需的物质条件和制度条件保障,着力营造遵循学术规章、尊重学术自由、鼓励学术创新、促进学术进步、提高学术质量的良好环境和舆论氛围,以学术进步和学术创新带动大学健康持续快速发展。

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